行政区域变更不只是地理区域的变化，更重要的是国家政权机关统治和管理形式的变化，行政区域变更既涉及国家机关相互之间的关系，也涉及国家机关与公民之间的关系。我国行政区划的变更完全依靠国家机关的提议、审批等内部程序进行，对公众是不开放的，缺乏民主参与、专家论证、风险评估等必要环节，甚至地方权力机关都无权决定辖区内区划的变更。现行的行政区划变更程序很难达到民主、科学的要求。
此外，“行政区划法律制度的不完善，特别是行政区划变更不对公众开放，给地方政府官员留下了较大的行动空间，使得行政区划变更很容易成为政府官员追求政绩、扩大权力的一种便捷方式”，[⑩]也导致行政区划的变更往往单纯考虑经济因素，而忽视了文化、历史、民生等方面的因素，容易牺牲被变更辖区居民的利益，引发社会矛盾。
四、加快行政区划立法，完善行政区划变更体制
党的十八届四中全会指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。”完善行政区划变更体制，就需要在已有规定的基础上，将实践证明有效的制度、机制规定在法律中，使行政区划变更体制能够适应社会经济的发展，行政区划工作能够有法可依。
一)制定《行政区划法》我国目前尚未出台统一规定行政区划的法律，只有《宪法》和《规定》对行政区划的层级、变更时的审批权限进行了简单规定。制定《行政区划法》具有现实必要性。
首先，宪法和行政法规之间的断层使得行政区划管理工作有法难依。目前，《宪法》对行政区划的层级和审批主体进行了简略规定，而各级民政部门主要依据《规定》对行政区划进行管理，而在法律层面没有任何行政区划管理的规定，行政法规与宪法之间出现了断层，导致民政部门的工作有法难依。
其次，《规定》的层级较低，很多内容无法在行政法规层面进行规范。国务院于1985年制定的《规定》属于行政法规，它的层级较低，无法从宏观层面对行政区划的设定权限进行统一规范，比如对于我国特别行政区、省级行政区划的建置等，《规定》都无法涉及。
最后，行政区划的法律制度陈旧落后、不够完备。改革开放以来，我国行政区划的法制建设明显加强，尽管除了《宪法》作为我国行政区划变更与管理的基本依据以外，国务院还颁布了《关于行政区划管理的规定》、《关于地名命名的暂行规定》、《关于调整设镇标准的报告》、《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》、《关于调整设市标准的报告》以及《行政区域边界争议处理条例》等文件。但就总体而言，这些规定陈旧落后，碎片化严重，对于依法治国、依法行政的一些新要求，以及行政区划变更等实践中出现的一些新问题不能及时规范，影响行政区划管理工作。
因此，为促进行我国行政区划由政策调控到法律调控的转型，保证行政区划变更的有序进行和各级国家机关有效行使宪法和法律职权，维护公民的合法权利，我国有必要制定一部综合性的对行政区划重大问题进行全方位规定的法律，以对行政区划相关事项给予全面的、科学的规范。具体而言，《行政区划法》应规定行政区划的基本原则和基本制度，明确我国行政区划的结构和层级，明确行政区划变更的权限、标准和程序，规范行政区域变更过渡期国家机关权力交接程序，建立违反行政区划变更程序的责任追究制度。
二)扩大行政区划变更的管理主体一些西方国家把行政区划的变更分成两类：“成立自治市、市县合并、成立专区政府等事务，一般作为政治性事务处理，通常由地方议会投票决定，或由区域内所有的居民公投决定;而对于行政边界变动、行政功能转移等行政区划调整，由于这些事务与自治关联不大，普遍由行政部门或地方议会决定，当然辖区居民仍有参与权。”[11]行政区划的变更不仅是行政区域的地理变动，更切实涉及到经济发展、社会稳定、百姓利益、城镇规划等实质问题。
我国传统上行政区划的管理权主要集中在中央政府，目前这种集权的管理模式已不太适合区域经济社会的多样化、差异化发展需求和民主理念，暴露出诸多弊病，需要改革。
《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”对本辖区内的行政区划进行变更，当然属于本行政区域内的重大事项。行政区划的变更，有必要建立人大常委会参与机制，应当让人大常委会参与行政区划变更的方案制定和论证、审批等程序，并“就行政区域变更期间有关国家机关如何继续依法行使职权、如何处理国家机关之间的关系、如何处理国家机关(特别是公、检、法机关)与公民之间的关系等事项，提出政策性的指导意见。”[12]
三)区分主动变更和依申请变更，隔级主动变更由地方权力机关作出最终决定隔级决定是我国行政区划变更的主要制度。实践当中，我国行政区划的变更绝大多数情况下都是有权机关依据地方的申请，从而作出变更行政区划的决定。但有时，上级需要从战略发展、区域经济协调等角度，对所辖区域作出统一规划和部署，从而主动变更下级的行政区划。主动变更与依申请变更在审批主体、程序等方面都有所不同。因此，为解决隔级决定制度忽视地方权力机关自主管理权的问题，及完善行政区划变更机制，区分主动变更和依申请变更具有重要意义。
具体来说，主动变更是指上级权力机关或行政机关从区域发展的大局出发，依据《宪法》赋予的权限，根据行政区划的相关标准，在下级权力机关和行政机关未申请变更行政区划的情形下，直接变更下级行政区划的建置和区域划分。
应当指出，主动变更必须遵循必要性原则，即只有在出于所辖区域内国防、社会、经济、民族、军事等重要利益因素，确有必要变更的，上级权力机关或行政机关才能主动变更下级单位的行政区划。在主动变更的情况下，下级权力机关或行政机关往往无法从大局出发，考虑到行政区划变更的必要性。例如，1997年，第八届中国人民代表大会第五次会议决定成立重庆直辖市，这一主动变更就是国家对整个西南地区的规划、发展做出的战略部署。
但是，在隔级主动变更的情形下，应当尊重地方的自主管理权，由地方权力机关对本辖区范围内的重大事务作出最终决定。如国务院将北京市东城区与崇文区合并，将西城区与宣武区合并时，应当由北京市人大常委会作出最终决定。因此，隔级主动变更应当经过被变更主体的上一级人大常委会的同意，上一级人大常委会不同意的，应报请相应权力机关决定。具体而言：
第一，全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置;
第二，省、自治区、直辖市的区域划分，自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，可由国务院提出变更方案，但须经省级人大常委会同意，省级人大常委会不同意的，报全国人大常委会决定;
第三，乡、民族乡、镇的设立、撤销、合并、分立、更名和区域界线的变更，可由省级人民政府提出变更方案，须经县级人大常委会同意，县级人大常委会不同意的，报省级人大常委会决定;
第四，行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府决定。
依申请变更是指地方权力机关或行政机关向《宪法》规定的有权机关提出申请，有权机关根据行政区划变更的相关标准和程序进行审核，来决定是否准予变更。在依申请变更中，不存在上级行政机关忽视下级权力机关自主管理权的问题。全国人大、国务院和省、自治区、直辖市的人民政府应当依照《宪法》规定，对地方权力机关和人民政府提出变更行政区划的申请进行审核、批准。
总之，行政区划的变更应当区分主动变更和依申请变更。依申请变更是原则，主动变更是例外。在主动变更中，对隔级主动变更应当进行限制。
四)完善行政区划的变更程序我国行政区划的变更主要依靠行政机关的申请、审批等内部程序，并不对社会公众开放，缺乏民主参与和论证等环节。这样的行政区划变更程序很难达到民主、科学的要求，难以在最大程度上权衡好国家、地方和群众的利益。
有学者指出：“对于行政区划的实施程序，一是要建立一套民主的、开放的程序，保证民众和地方的参与，以充分考虑民众的利益和地方发展的需求;二是要设置科学的调查和论证程序，保证行政区划的调整科学合理。在实施手段方面，需要在传统行政审批的同时加入调查论证和成本效益分析的方法。”[13]行政区划的变更需要以理性为基础，以考虑各种影响因素和多方面的利益为前提，以科学论证为依据。行政区划变更，应当建立公民参与、专家论证和风险评估机制。
第一，建立行政区划变更的公民参与机制。
目前，行政区划变更多数是以政府为主导，以推动地方经济发展为目的的模式。“行政区划变更的创造性功能和民主参与过程被大大束缚，这并不是社会良性运行的特征。民主理念要求，任何重大行政决策必须接受公众监督并对公众负责，需要变自上而下的行政区划变更模式为自下而上的地方治理模式。”[14]行政区划变更需要与民主理念相衔接，这样才能增强行政区划变更的科学性，提高政府决策的合法性、合理性，提升地方治理的运行绩效。
在美国，特别行政区的设置，一般情况下由当地居民按照所在州的相关法律，向县政府申请，如果获得批准，再经居民投票同意，才可设立。[15]
德国基本法第29条第3款规定：“在新建州或合并州区域以及现有相关州域或州属关系将发生变更的部分地区，有半数以上投票同意时，全民公决通过。”
对于我国而言，建立行政区划变更的公民参与机制，应通过信息公开和听取公众意见的程序来实现。信息公开和听取公众意见是现代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公众有影响的行动时必须遵守的程序。行政区划变更作为一项影响重大公共资源分配和公共服务程度的行政行为，必须纳入民主参与的机制。
具体而言，在信息公开方面，应当从三个方面着手：
1)申请与审批的公开：各级政府应将行政区划变更申请的受理及审批计划向社会公布，保证在作出决定之前广泛了解社会各界的态度并听取民众的意见。2)审批内容和论证依据的公开：对于行政区划变更申请的内容、专家论证报告、审批的阶段与期限等均应公开，接受公众监督。3)审批结果的公开：行政区划变更的方案在有权部门批准后，除了以通知或批复的形式下发给相关各级政府外，应当及时向社会公布，并告知相关利益主体提出异议的途径。听取公众意见，应当关注行政区划变更对相关区划范围内民众的影响，重点关心民众对文化历史、社会关系、公共服务产品、地域归属感等问题。在必要时，可以召开听证会的形式征求民众意见，听证结果则作为作出变更决定和方案的重要依据。第二，建立行政区划变更的专家论证机制。
通过专家论证程序，可以对行政区划变更方案进行科学、全方位的论证和优化，使之成为行政区划变更决定的重要参考，从而实现行政区划变更的科学、合理与可行。论证行政区划变更时，应征询法学、经济学、行政管理学、民族学、地理学等相关领域专家的意见，以了解该变更在各方面的可行性与其他影响。
第三，建立行政区划变更的风险评估机制。
“2012年《国务院政府工作报告》提出加快建立健全行政决策风险评估机制，这无疑有利于有效提升政府管理水平。一个重大政策的制定，是关乎国家利益、百姓幸福的大事，所以建立包括社会稳定风险、环境风险、经济风险等在内的风险评估制度很有必要。”[16]行政区划变更应当由有权机关派出评估团队，就行政区划变更的社会、经济、民族、文化等方面的风险进行综合评估。评估报告应当全面公开，并作为作出变更决定和方案的重要依据。
建立公民参与、专家论证和风险评估机制，实际上夯实了行政区划变更的社会基础，有助于实现行政区划变更后社会稳定、经济效益等多重效果。
注释:
[①]莫纪宏：《行政区域变更工作应当纳入法治的轨道》，载《北京联合
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